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小步改革外匯儲(chǔ)備管理體制
展望2007年中國(guó)經(jīng)濟(jì)，盡管在發(fā)展中仍會(huì)存在不少困難，盡管學(xué)術(shù)界對(duì)發(fā)展趨勢(shì)會(huì)有許多不同的觀點(diǎn)，但我相信，只要政府繼續(xù)現(xiàn)有的宏觀調(diào)控思路，即堅(jiān)持“管住土地，管住貨幣與信貸，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻”和擴(kuò)大消費(fèi)需求等一系列政策思路，即使美國(guó)經(jīng)濟(jì)明年可能出現(xiàn)下滑，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然會(huì)是高增長(zhǎng)、低物價(jià)的走勢(shì)。
盡管明年宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)仍是不錯(cuò)，但發(fā)展道路會(huì)相當(dāng)艱巨。從目前政策軌跡看，如果不及時(shí)作出適當(dāng)調(diào)整，突出的、較難處理的困難與難點(diǎn)，將不是聚集在國(guó)內(nèi)，而是聚集在對(duì)外平衡上，即繼續(xù)不斷增長(zhǎng)的雙順差和外匯儲(chǔ)備。這是當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中諸種矛盾的焦點(diǎn)，也是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重大挑戰(zhàn)。
要看到，出現(xiàn)這樣一種格局，是全球生產(chǎn)與服務(wù)分工格局二十年間發(fā)生變化后，相關(guān)國(guó)家政策調(diào)整滯后和利益博弈的因素所致。也是在世界經(jīng)濟(jì)史上，經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化初期往往容易出現(xiàn)的現(xiàn)象，因此不必大驚小怪。也許這一過程還需持續(xù)一段時(shí)間。
目前關(guān)于如何進(jìn)一步改善我國(guó)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的困難，很多討論已逐步集中在上萬(wàn)億美元的外匯儲(chǔ)備上。我建議，應(yīng)小步改革外匯儲(chǔ)備管理體制。
尋找外匯新管理模式
為什么要改？長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)外匯匱乏，央行作為外匯儲(chǔ)備管理的唯一機(jī)構(gòu)，不存在任何的不妥。近幾年隨著外匯儲(chǔ)備的迅速增加，貨幣政策調(diào)控的壓力越來(lái)越大，儲(chǔ)備外匯僅投資海外金融資產(chǎn)，機(jī)會(huì)成本高，不能滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中一些重大領(lǐng)域的資金急需。為此，央行曾拿出少量外匯注資銀行，解決經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中的重大問題，這是必要的，也是可行的。
但我國(guó)目前面對(duì)的是上萬(wàn)億美元的儲(chǔ)備，而且據(jù)國(guó)際組織預(yù)測(cè)，今后四五年內(nèi)每年仍約有1500-2000億美元的增長(zhǎng)局面，這將給我國(guó)央行及宏觀經(jīng)濟(jì)管理帶來(lái)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
從國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益出發(fā)，如果有條件在滿足防范金融風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定匯率所需的外匯流動(dòng)性、滿足一定的金融資產(chǎn)投資收益后，應(yīng)該進(jìn)一步考慮要滿足國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略收益。如果能做到而不去做，不是國(guó)家重大的機(jī)會(huì)損失嗎？如何做？此時(shí)如果繼續(xù)由專責(zé)宏觀調(diào)控的央行一家機(jī)構(gòu)，同時(shí)兼負(fù)大量日常、復(fù)雜的普通投資和戰(zhàn)略投資職能，兼負(fù)金融工具投資和實(shí)業(yè)企業(yè)投資功能，顯然央行力不從心，而且在帳務(wù)處理上有諸多不便。因此，尋找新的管理模式，自然成為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)管理中面臨的新問題。
在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國(guó)家，如果匯率政策與國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策日益緊密時(shí)，往往出現(xiàn)由財(cái)政部、央行或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)互相協(xié)作，共同構(gòu)成國(guó)家外匯儲(chǔ)備管理體系。特別是在亞洲出口主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)、又是非主要國(guó)際結(jié)算貨幣國(guó)家內(nèi)，如新加坡、韓國(guó)等，當(dāng)外匯儲(chǔ)備相當(dāng)豐裕時(shí)，都逐步走上了開始分離匯率管理功能和外匯投資功能，出現(xiàn)不同功能的外匯分屬不同機(jī)構(gòu)專責(zé)管理的道路。
超適度外匯應(yīng)單獨(dú)管理
如何改？根據(jù)上述情況，又從我國(guó)目前央行、財(cái)政部各自的職能、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)驗(yàn)積累狀況及法規(guī)依據(jù)出發(fā)，當(dāng)前我國(guó)的外匯儲(chǔ)備管理體制可以不作大的調(diào)整，但應(yīng)該開始學(xué)習(xí)探索逐步分離國(guó)家匯率管理功能和外匯戰(zhàn)略投資功能的路子，這不僅是必要的，而且時(shí)機(jī)已基本成熟。
為此，建議進(jìn)行小步改革：在大體測(cè)算國(guó)家適度外匯儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，涉及抗御金融風(fēng)險(xiǎn)、與匯率管理相關(guān)的適度外匯儲(chǔ)備繼續(xù)由央行管理。超適度的外匯逐步交由財(cái)政部或設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)單獨(dú)管理。
在具體操作思路上，基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的持續(xù)高增長(zhǎng)以及目前市場(chǎng)利率較低的狀況，財(cái)政可分期分批發(fā)行十年期甚至更長(zhǎng)期的債券，在市場(chǎng)籌集人民幣資金，從央行購(gòu)匯后進(jìn)行投資操作。這樣做的好處有：
。1）財(cái)政從市場(chǎng)上籌資購(gòu)匯，可直接減少國(guó)內(nèi)的貨幣供應(yīng)壓力，起到財(cái)政政策配合央行進(jìn)行宏觀調(diào)控的效應(yīng)；（2）財(cái)政購(gòu)匯后，主要用于海外和國(guó)內(nèi)的戰(zhàn)略性投資，可明顯增強(qiáng)國(guó)家的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力；（3）財(cái)政購(gòu)匯后，除絕大部分用于戰(zhàn)略性投資外，少部分也可盡可能在海外采購(gòu)海外企業(yè)制造、國(guó)內(nèi)教育、醫(yī)療、環(huán)保、安全生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等短缺事業(yè)的設(shè)備和急需物資，以注資形式下?lián)。這有助于加快提高國(guó)民福利和加快推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)；（4）適當(dāng)、少量用于補(bǔ)充社；，也不會(huì)對(duì)財(cái)政形成壓力。因?yàn)樯绫；鹬С鲋饕谖磥?lái)，若出現(xiàn)逐步支出后的少量缺口，可通過財(cái)政外匯投資收益填補(bǔ)；（5）上述做法，同時(shí)可減少國(guó)家長(zhǎng)期持有大量美元的貶值風(fēng)險(xiǎn)。
在小步改革中另需說(shuō)明的幾個(gè)問題是：
。1）改革過程應(yīng)是小步開展？紤]到海內(nèi)外戰(zhàn)略投資的人才培養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)積累需有一個(gè)過程，財(cái)政可先發(fā)行2000-4000億元債券（約250-500億美元），其中絕大部分又用于海外，對(duì)當(dāng)前央行主導(dǎo)匯率管理功能和貨幣政策調(diào)控，只有利而無(wú)任何弊。
。2）在小步改革的同時(shí)，應(yīng)抓緊整合匯金公司，將其從央行獨(dú)立出來(lái)，專責(zé)海內(nèi)外金融或者加上實(shí)體企業(yè)兩大領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資。
。3）上述做法沒有違背相關(guān)法律。人民銀行法規(guī)定：央行“持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備”，現(xiàn)財(cái)政是從市場(chǎng)上發(fā)債籌集人民幣，然后購(gòu)匯后劃入專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，不屬于直接用于管理、干預(yù)匯率的國(guó)家外匯儲(chǔ)備，沒有違背人民銀行法。當(dāng)前中央?yún)R金公司也是如此運(yùn)轉(zhuǎn)的。另外，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行國(guó)債余款管理的報(bào)告》明確，特別國(guó)債不列入預(yù)算赤字。上述財(cái)政發(fā)行特別國(guó)債、籌資購(gòu)匯后原則上用于海內(nèi)外的長(zhǎng)期投資，并且有相應(yīng)的外匯資產(chǎn)存在，因此對(duì)財(cái)政也不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的赤字壓力。
推進(jìn)改革關(guān)鍵在央行
改革如何推進(jìn)？關(guān)鍵在央行。央行在對(duì)待用匯問題上，不能僅僅停留于用匯必須用人民幣來(lái)購(gòu)買的具體操作上，而是應(yīng)以開明的態(tài)度，主動(dòng)與政府其他部門包括財(cái)政部去協(xié)商，共同探討宏觀經(jīng)濟(jì)管理的大問題。
當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心問題是對(duì)外失衡。在這種環(huán)境下，為了克服外匯大量流入給我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)造成的不利影響，央行以對(duì)沖手段緩解外部失衡是不得已而為之的權(quán)宜之計(jì)。目前，央行票據(jù)余額已達(dá)到3萬(wàn)億元，銀行法定存款準(zhǔn)備金率也已達(dá)到9%，雖然仍有空間進(jìn)一步利用這兩個(gè)工具，調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)過多的流動(dòng)性，但國(guó)際收支失衡問題不根本解決，現(xiàn)有的對(duì)沖手段工具不可能長(zhǎng)期持續(xù)。在保證外匯流動(dòng)性和安全性的前提下，央行主動(dòng)調(diào)節(jié)資產(chǎn)，將有助于減輕央行負(fù)債方的被動(dòng)調(diào)節(jié)壓力。
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