自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法后，珠海港將迎來新機(jī)遇。南都記者 陳輝 攝
初具規(guī)模的橫琴金融街；浉郯纳钊牒献鳎拈T幣在區(qū)內(nèi)可自由兌換。南都記者 陳坤榮 攝
廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法有了新進(jìn)展！吨袊(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》目前正在廣東省法制辦官網(wǎng)進(jìn)行立法意見征集。10月31日前，公眾可上省法制辦官網(wǎng)提交意見。
據(jù)悉，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法一直頗受關(guān)注。今年7月初，省人大常委會(huì)召開研究落實(shí)《廣東省十二屆人大常委會(huì)2015年立法工作計(jì)劃》工作會(huì)議時(shí)，已明確將制定《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》列入2015年立法計(jì)劃，是預(yù)備項(xiàng)目的其中之一。此次立法意見征集，意味著廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法已邁出重要一步。
★更加明確
“能放盡放、放管結(jié)合” 此次征集意見的《條例》共五章，分別為總則、管理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制、制度創(chuàng)新、綜合管理與服務(wù)、附則。
廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在今年4月21日掛牌時(shí)，省政府就頒布了《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理試行辦法》，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各方面事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。而此次《條例》對(duì)于管理體制方面的規(guī)定，與《試行辦法》中基本一致，主要涉及機(jī)構(gòu)設(shè)立及其職責(zé)。
根據(jù)《條例》，省人民政府成立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，廣州、深圳、珠海市成立廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省人民政府設(shè)立中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作辦公室，作為省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。
自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)多個(gè)事項(xiàng)涉及中央與地方、省與市的事權(quán)關(guān)系。與此前的《試行辦法》相比，《條例》中更加清晰地明確了“能放盡放、放管結(jié)合”的原則。社會(huì)管理、公共服務(wù)事務(wù)、規(guī)劃建設(shè)、土地管理等均放權(quán)給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)。
除了“自上而下”的賦權(quán)條款，更值得關(guān)注的是，《條例》中明確了改革創(chuàng)新的執(zhí)行情況的第三方評(píng)估機(jī)制和“自下而上”的評(píng)分機(jī)制。
《條例》提出，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織專業(yè)人員會(huì)同相關(guān)部門或委托第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)政策執(zhí)行情況以及創(chuàng)新機(jī)制實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)和綜合評(píng)估，并及時(shí)總結(jié)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和成果。
★制度創(chuàng)新
涉“粵港澳合作”等三方面 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立之初，便視制度創(chuàng)新為核心和目標(biāo)，制度創(chuàng)新對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)意義非凡。因此，《條例》中的有關(guān)“制度創(chuàng)新”一章，主要對(duì)投資開放與貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、粵港澳合作三方面進(jìn)行了規(guī)定。
投資開放與貿(mào)易便利化方面，再次強(qiáng)調(diào)采用“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”模式。
金融方面，提出推動(dòng)人民幣作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與港澳地區(qū)及國外跨境大額貿(mào)易和投資計(jì)價(jià)、結(jié)算的主要貨幣。推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與港澳地區(qū)開展雙向人民幣融資。關(guān)于粵港澳合作方面，《條例》提出積極推動(dòng)個(gè)人本外幣兌換特許機(jī)構(gòu)、外匯代兌點(diǎn)發(fā)展和銀行卡使用，便利港元、澳門元在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)兌換使用。
★亮點(diǎn)解讀
?對(duì)創(chuàng)新提出“自下而上”打分 改革創(chuàng)新無疑是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最重要的使命。《條例》重點(diǎn)明確了在制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展和投資貿(mào)易便利化制度改革、重大改革的措施和方案等方面，省、市兩級(jí)政府及有關(guān)部門對(duì)各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)的賦權(quán)和程序。
相對(duì)這些“自上而下”的賦權(quán)條款，更值得關(guān)注的是，《條例》中明確了改革創(chuàng)新的執(zhí)行情況的第三方評(píng)估機(jī)制和“自下而上”的評(píng)分機(jī)制。
《條例》提出，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織專業(yè)人員會(huì)同相關(guān)部門或委托第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)政策執(zhí)行情況以及創(chuàng)新機(jī)制實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)和綜合評(píng)估，并及時(shí)總結(jié)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和成果。
“這就是現(xiàn)在很時(shí)髦的第三方評(píng)估。”廣東省體制改革研究會(huì)會(huì)長周林生表示，改革創(chuàng)新的行為主體是行政機(jī)關(guān)，“行政機(jī)關(guān)自己改革又給自己打分，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員是不行的。而第三方評(píng)估，則可以更科學(xué)、客觀地反映改革的真實(shí)情況。”
同時(shí)，《條例》還創(chuàng)新提出“自下而上”的打分機(jī)制。《條例》明確，省人民政府相關(guān)部門、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)所在市人民政府相關(guān)部門對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)改革創(chuàng)新工作的支持情況，由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各管理機(jī)構(gòu)組織評(píng)分，并納入政府部門的年度考核。換言之，省、市兩級(jí)政府部門對(duì)各片區(qū)的改革創(chuàng)新支持力度夠不夠，各片區(qū)是有評(píng)價(jià)、打分的權(quán)利的，而不是只能“逆來順受”。
“這是一個(gè)很創(chuàng)新的規(guī)定！敝芰稚硎，全面深化改革分為頂層設(shè)計(jì)、基層先行先試兩個(gè)層面。全面深化改革注重整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，這不是任何一個(gè)單位和地區(qū)所能做到的，需要頂層設(shè)計(jì)。與此同時(shí)，改革也需要發(fā)揮地方的首創(chuàng)精神，先行先試。“有些改革措施一下子推開，有很大的風(fēng)險(xiǎn)，但作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則非常有必要強(qiáng)調(diào)基層的首創(chuàng)精神！
周林生認(rèn)為，改革創(chuàng)新離不開上級(jí)部門的支持，但并不代表各個(gè)片區(qū)只能做簡單的執(zhí)行者。“如果上級(jí)沒有回應(yīng)，甚至壓抑，各片區(qū)就很難闖出一條路子來。通過自下而上的打分評(píng)價(jià)機(jī)制，并納入考核體系，有利于倒逼上級(jí)部門認(rèn)真對(duì)待各片區(qū)遇到的問題并及時(shí)跟進(jìn)，也能把上下層的積極性都調(diào)動(dòng)起來！
?“免責(zé)條款體現(xiàn)對(duì)基層創(chuàng)新的熱望” 在鼓勵(lì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試方面，《條例》還給出了“兜底”的條款！兑(guī)定》明確，積極鼓勵(lì)和支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的工作失誤或錯(cuò)誤，改革創(chuàng)新方案的制定和實(shí)施程序未違反法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)根據(jù)情形和情節(jié)嚴(yán)重程度，可以免于責(zé)任追究或減輕、從輕處理。這樣的“免責(zé)條款”與更早前的《廣州南沙新區(qū)條例》的相關(guān)規(guī)定類似。
“在改革面前，什么事都瞻前顧后、縮手縮腳是不行的，那樣子改革就放不開手腳了！敝芰稚硎荆瑢(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新，明確類似的免責(zé)條款是有必要！叭绻皇菬o心之失，譬如因?yàn)楣ぷ髂芰Σ蛔恪⒄J(rèn)識(shí)水平不夠或外部因素而導(dǎo)致工作出現(xiàn)錯(cuò)誤或失誤，且沒有造成大的損失的話，是可以得到理解和寬容的。當(dāng)然，如果是有主觀惡意，尤其是涉及貪污腐敗，肯定是要追責(zé)！
“人無完人，考試也不是每次都能得到100分的嘛！敝芰稚J(rèn)為，不要只盯著免責(zé)的條款，更重要的是“免責(zé)”背后體現(xiàn)上級(jí)部門希望基層大膽創(chuàng)新改革的熱望和鼓勵(lì)。
★南都觀察
?前海蛇口片區(qū)與轄區(qū)政府職責(zé)待厘清 《條例》提到，省政府層面設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、片區(qū)所在市設(shè)立片區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別作為省級(jí)、市級(jí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其中，省、市兩級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)統(tǒng)籌、決策、監(jiān)管的功能，而各片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)更多肩負(fù)執(zhí)行的職責(zé)。
《條例》規(guī)定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)社會(huì)管理、公共服務(wù)事務(wù)實(shí)行屬地管理。目前看來，三大片區(qū)的管理架構(gòu)中，南沙、橫琴兩個(gè)片區(qū)的片區(qū)管理機(jī)構(gòu)和所在轄區(qū)政府高度重合，而深圳前海蛇口片區(qū)的情況最特殊。
據(jù)悉，前海蛇口片區(qū)由兩個(gè)區(qū)塊組成，都在南山區(qū)的行政管轄范圍，但前海蛇口片區(qū)管委會(huì)主任及領(lǐng)導(dǎo)班子并非由南山區(qū)政府人士組成，而是由前海管理局與招商局集團(tuán)共同組成。目前前海區(qū)塊的部分社會(huì)管理、公共服務(wù)權(quán)限已從區(qū)政府劃歸前海管理局自行管理。而蛇口區(qū)塊的行政管理事務(wù)則仍由南山區(qū)政府管轄。按《條例》中社會(huì)管理、公共服務(wù)事務(wù)屬地管理的條款，南山區(qū)政府、前海管理局、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)之間的管理權(quán)限劃分問題，仍有待厘清。
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一些改革領(lǐng)域存在突破上位法限制的可能 《條例》明確，省、市對(duì)各自貿(mào)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)的放權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照“能放盡放、放管結(jié)合”的原則進(jìn)行。其中，《條例》中涉及到省、市層面立法權(quán)的運(yùn)用，譬如，各市可自行制定自貿(mào)片區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、土地管理、公共服務(wù)等地方性法規(guī)和規(guī)章；自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擬訂的制度創(chuàng)新方案，需要暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的部分規(guī)定的，或需要暫時(shí)調(diào)整實(shí)施地方性法規(guī)、政府規(guī)章部分規(guī)定的，可依照法定程序辦理。換言之，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的一些領(lǐng)域中，存在突破上位法限制的可能。
對(duì)此，深圳大學(xué)法學(xué)院院長黃亞英曾提到，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法存在不少空白需要填補(bǔ)，譬如在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立前，前海是“一區(qū)三法”，適用全國統(tǒng)一法、深圳特區(qū)法，以及按照前海規(guī)劃、條例制定的《前海條例》；自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后，前海又增加了按照自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案制定的“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法”，導(dǎo)致前海法律較為復(fù)雜，出現(xiàn)“一區(qū)四法”的局面。
黃亞英認(rèn)為，出現(xiàn)“一區(qū)四法”局面，首先說明自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律定位以及與前海管理局的關(guān)系尚待明確。同時(shí)，除了全國統(tǒng)一上位法和深圳特區(qū)立法外，前海特別法和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特別法還存在著立法空白，須解決各層面法規(guī)之間如何不發(fā)生沖突的問題。
★專家評(píng)法
有些權(quán)力與其下放不如讓它回歸市場(chǎng) 在廣東省委黨校教授陳泓宇看來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，可能會(huì)與現(xiàn)有的機(jī)制產(chǎn)生矛盾，如果沒有相關(guān)立法保障，可能會(huì)讓自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不能大膽地進(jìn)行試驗(yàn)，所以專門立法很有必要。
對(duì)目前的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法，廣東省社科院研究員丁力認(rèn)為做得還不夠。“權(quán)力下放確實(shí)有必要，但和運(yùn)作的效率是否低下沒有太大聯(lián)系，”丁力認(rèn)為，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法，關(guān)鍵是要厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，有些權(quán)力本身就該回歸到市場(chǎng)，何必下放給下級(jí)部門呢？下放的權(quán)力，還可以用另一種形式收下來，轉(zhuǎn)變政府職能才是關(guān)鍵問題。
丁力說，一部理想的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法，最重要的是要有提升運(yùn)營效率方面的制度安排。而最基本的要求是，政府該管的要管好，老百姓審批的時(shí)間成本要低，同時(shí)放給市場(chǎng)的越多越好！胺挪坏扔诓还，”丁力強(qiáng)調(diào)，政府“放”了以后，反而在某些方面要加強(qiáng)監(jiān)管，比如企業(yè)誠信、不當(dāng)競爭行為、產(chǎn)品質(zhì)量等。
★自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法將給珠海帶來什么機(jī)遇？
?與廣州港、深圳港并提 珠海港有望成“樞紐港” 《條例》提到，要以廣州港、深圳港、珠海港為中心，構(gòu)建海港、空港、無水港的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)展港口、海運(yùn)物流和臨港產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“一帶一路”重要物流樞紐，加深沿線區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作，探索形成具有國際競爭力的航運(yùn)發(fā)展制度和協(xié)同運(yùn)作模式。
多年前，珠海就提出“以港立市”的戰(zhàn)略，珠海港被視為珠海的“命運(yùn)工程”。近年來，珠海港得到了較快的發(fā)展，國家也將其定位為“國家綜合運(yùn)輸體系的重要樞紐”，高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)更是成為珠海經(jīng)濟(jì)的一個(gè)“引擎”。盡管如此，與國內(nèi)其他大港口相比，珠海港的吞吐量依然相當(dāng)小，即使是廣珠鐵路開通后，珠海提出“海鐵聯(lián)運(yùn)”的概念后，年吞吐量在2013年才突破億噸，而2015年的目標(biāo)，也不過是1.5億噸。
有分析認(rèn)為，這次自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例首次將珠海港與廣州港、深圳港相提并論，并提出了發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)、建物流樞紐的目標(biāo)，珠海港無疑將面臨更大的發(fā)展機(jī)遇，有望突破以往多年一直緩慢發(fā)展的局面，脫胎換骨成為真正的一個(gè)“樞紐港”。
?進(jìn)一步推動(dòng)港澳合作 區(qū)內(nèi)可自由使用澳門幣 關(guān)于粵港澳合作方面，征求意見稿提出積極推動(dòng)個(gè)人本外幣兌換特許機(jī)構(gòu)、外匯代兌點(diǎn)發(fā)展和銀行卡使用，便利港元、澳門元在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)兌換使用。
南都記者從橫琴新區(qū)了解到，早在省里立法之前，橫琴就提出，要積極推動(dòng)個(gè)人本外幣兌換特許機(jī)構(gòu)、外匯代兌點(diǎn)發(fā)展和銀行卡使用，便利港幣、澳門幣在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的兌換和使用，并將推動(dòng)橫琴試行澳門元現(xiàn)鈔小額消費(fèi)。
據(jù)介紹，目前珠海信匯兌換有限公司、珠海誠信保險(xiǎn)代理有限公司、珠海歐亞通匯貨幣兌換有限公司已遷入橫琴，廣東方匯貨幣兌換有限公司在橫琴設(shè)立分公司網(wǎng)點(diǎn)，通濟(jì)隆外幣兌換(中國)有限公司等多家公司已在橫琴開通人民幣儲(chǔ)蓄卡刷卡兌換業(yè)務(wù)。接下來橫琴將積極支持特許機(jī)構(gòu)總部遷入橫琴，引導(dǎo)特許機(jī)構(gòu)在橫琴設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)，以備案方式開放特許機(jī)構(gòu)銀行卡刷卡業(yè)務(wù)。
橫琴新區(qū)管委會(huì)主任牛敬透露，作為金融創(chuàng)新的其中一個(gè)目標(biāo)，橫琴自貿(mào)試驗(yàn)片區(qū)正計(jì)劃將澳門元列入流通貨幣之一，初步擬適用于橫琴新區(qū)的餐飲、購物、娛樂等方面，爭取今年內(nèi)完成具體規(guī)劃，提交人民銀行審批。
?有望解決 “澳門新街坊”保障難題 《條例》中還有一條將對(duì)橫琴產(chǎn)生重大影響，就是提出探索在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作、居住的港澳人士社會(huì)保障與港澳有效銜接。
在今年4月橫琴自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌的時(shí)候，就提出要在橫琴與澳門合作建“澳門新街坊”項(xiàng)目，在一國兩制的基礎(chǔ)上，探索新社區(qū)的建設(shè)方式，把澳門的醫(yī)療養(yǎng)老等社保福利對(duì)接過來，讓澳門人可在橫琴享受養(yǎng)老、居住、教育等服務(wù)。
對(duì)于該項(xiàng)目，更多的澳門人關(guān)注的是，政府在“澳門新街坊”項(xiàng)目上將會(huì)有何創(chuàng)新，以保障在該地工作、居住的澳門居民能享受與澳門一樣的待遇？如今，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例提出這一條款，無疑是給“澳門新街坊”一顆定心丸。
（原標(biāo)題：支持改革不給力 可給上級(jí)部門“差評(píng)”）
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