自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國為應對國內(nèi)外形勢變化，進一步深化改革、擴大開放而設立的先行先試區(qū)和壓力測試區(qū)。自2013年9月以來，我國已先后分6批設立了21家自貿(mào)試驗區(qū)，形成了覆蓋沿海、內(nèi)陸、沿邊的全方位布局。在我國加快構(gòu)建新發(fā)展格局和推動高水平對外開放的背景下，全面推進自貿(mào)試驗區(qū)升級版建設，對于更好發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)的“國家試驗田”作用，特別是在高水平制度型開放中的示范引領作用意義重大。
自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)差異化
制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗區(qū)建設的核心內(nèi)容，也是自貿(mào)試驗區(qū)與其他類型園區(qū)的根本區(qū)別所在。縱觀各自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案，絕大部分都包含加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化投資領域改革、推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、深化金融領域開放創(chuàng)新四項重點任務。其中，政府職能轉(zhuǎn)變方面的“極簡審批”“多證合一”等商事制度改革，投資領域改革方面的準入前國民待遇加負面清單管理模式，貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級方面的國際貿(mào)易“單一窗口”，金融開放創(chuàng)新方面的自由貿(mào)易賬戶等是較具代表性的創(chuàng)新成果。此外，各自貿(mào)試驗區(qū)均結(jié)合自身地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎等特色優(yōu)勢，開展了許多“自選動作”的探索。
在制度創(chuàng)新基礎上產(chǎn)生可復制、可推廣的改革試點經(jīng)驗，是自貿(mào)試驗區(qū)建設的基本要求。截至2021年底，我國自貿(mào)試驗區(qū)累計探索形成了278項制度創(chuàng)新成果并向全國復制推廣。同時，自貿(mào)試驗區(qū)所在省份也積極將各片區(qū)形成的在省級權(quán)限范圍內(nèi)的試點經(jīng)驗，向省內(nèi)其他地區(qū)復制推廣，沒有設立自貿(mào)試驗區(qū)的省份也主動借鑒學習試點經(jīng)驗并因地制宜地進行復制推廣，形成了全國范圍內(nèi)學習推廣先進改革經(jīng)驗的熱潮。
作為國家制度創(chuàng)新的試驗田，自貿(mào)試驗區(qū)必然要服從并服務于國家戰(zhàn)略，但不同自貿(mào)試驗區(qū)重點對接和推進的國家戰(zhàn)略各有不同。其中以“一帶一路”倡議最為明顯，有10個自貿(mào)試驗區(qū)提出要服務“一帶一路”建設，打造“一帶一路”樞紐、核心區(qū)、重要門戶等。長江沿線的自貿(mào)試驗區(qū)還提出推動長江經(jīng)濟帶包括長三角區(qū)域一體化發(fā)展。
自貿(mào)試驗區(qū)建設以制度創(chuàng)新為核心，由此形成的改革紅利，使其成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎和增長極。目前，21個自貿(mào)試驗區(qū)共設立67個片區(qū)，加之部分自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，有力帶動了所在區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展。2021年，21個自貿(mào)試驗區(qū)利用外資和外貿(mào)進出口分別增長19%和29.5%，比全國高出4.1個和8.1個百分點；以不到全國千分之四的國土面積，實現(xiàn)了占全國18.5%的利用外資和17.3%的進出口，成為開放型經(jīng)濟發(fā)展乃至區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的強力引擎。
頂層設計和重點領域仍需加力
頂層設計方面。由于缺乏國家層面的自貿(mào)試驗區(qū)相關法律和規(guī)劃，自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新探索無法得到充分授權(quán)。很多針對制度規(guī)則的改革試點均涉及中央事權(quán)，需要通過中央各部委逐項逐條進行許可，在對自貿(mào)試驗區(qū)整體授權(quán)不足的情況下，其制度創(chuàng)新能力和效率就有可能大打折扣。
對接高標準規(guī)則方面。自貿(mào)試驗區(qū)對接國際規(guī)則仍存在重貨物貿(mào)易、輕服務貿(mào)易的問題；自貿(mào)試驗區(qū)已建立起以負面清單為核心的外資準入制度，但部分特別許可準入措施的透明度有待進一步提高。對于CPTTP、TISA、DEPA等國際高標準經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的競爭中立、環(huán)境保護、勞工標準等新規(guī)則，我國自貿(mào)試驗區(qū)還需加強先行先試。
突破性制度創(chuàng)新方面。絕大部分推廣的經(jīng)驗成果屬于管理流程的改進或先進技術的應用，即對海關通關、企業(yè)設立等事項進行流程再造或技術賦能，突破性制度創(chuàng)新較少。自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新出現(xiàn)同質(zhì)化、重復化、碎片化現(xiàn)象。特別是后期獲批的自貿(mào)試驗區(qū)，更多的是在前期自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新成果上結(jié)合本地實際進行的微調(diào)，原創(chuàng)性探索較少，系統(tǒng)性創(chuàng)新更少。
推動自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展
第一，賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)。構(gòu)建完善與自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展相關的法律體系，重點協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)自主改革試點政策與上位法之間的關系，并在條件成熟時制定國家層面的自貿(mào)試驗區(qū)法律和規(guī)劃。賦予自貿(mào)試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議更大權(quán)限，提升其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；針對自貿(mào)試驗區(qū)建設中涉及國家事權(quán)的難點事項，建立部際協(xié)同支持制度。賦予各自貿(mào)試驗區(qū)更大權(quán)限，推動省屬經(jīng)濟權(quán)限和中央部委相關權(quán)限的下放，探索建立自貿(mào)試驗區(qū)授權(quán)機制。加強自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新與現(xiàn)有其他創(chuàng)新試點的協(xié)調(diào)聯(lián)動，如北京自貿(mào)試驗區(qū)重點加強與其服務業(yè)擴大開放綜合試點的聯(lián)動，實現(xiàn)試點協(xié)同、優(yōu)勢互補。
第二，深入對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。一是對提升政府治理能力的規(guī)則進行先行先試，重點對接監(jiān)管一致性、爭端解決、勞工權(quán)益、國有企業(yè)、競爭政策、政府采購等規(guī)則，建立與國際接軌的公平競爭、知識產(chǎn)權(quán)、國際仲裁和商事調(diào)解機制。二是對投資管理體制改革的規(guī)則進行先行先試，進一步放寬市場準入，繼續(xù)縮減負面清單，完善事中事后監(jiān)管制度，提升外商投資全周期監(jiān)管的科學性、規(guī)范性和透明度。三是對促進貿(mào)易便利化的規(guī)則進行先行先試，創(chuàng)新跨境電商業(yè)務模式和監(jiān)管方式，積極研究推進經(jīng)常項目管理便利化試點等，提升企業(yè)貿(mào)易外匯收支便利化程度。四是主動對其他新議題、新規(guī)則進行先行先試，針對跨境服務貿(mào)易、通信、環(huán)境、中小企業(yè)、供應鏈建設等新議題，在部分具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)進行試點。
第三，加大重點領域的制度創(chuàng)新力度。進一步拓展跨境金融服務功能，以跨國公司需求為導向，深入推進跨境資金集中運營、跨境雙向人民幣資金池等創(chuàng)新試點，同時結(jié)合FT賬戶的功能拓展，逐步放松跨境投融資方面的政策限制。除金融領域外，還應在其他領域的開放規(guī)則體系上加大創(chuàng)新力度，先行先試數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，在安全可控的原則下探索“中國版”跨境數(shù)據(jù)流動制度。進一步加強制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和集成性，提高各項制度創(chuàng)新之間的內(nèi)在聯(lián)系，從產(chǎn)業(yè)鏈全鏈條優(yōu)化的視角進行系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，推出耦合性高的制度組合。
第四，創(chuàng)新自貿(mào)試驗區(qū)管理體制機制。借鑒香港貿(mào)易發(fā)展局和深圳前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)管理局經(jīng)驗，探索設立省級層面的法定機構(gòu)，主要負責自貿(mào)試驗區(qū)專業(yè)性、技術性或社會參與性較強的公共服務和管理職能。完善自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)綜合監(jiān)管體制，減少區(qū)內(nèi)監(jiān)管主體，避免多頭管理造成效率損失；加強監(jiān)管部門的電子信息系統(tǒng)建設，簡化監(jiān)管流程，提高區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率。優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)管委會內(nèi)部管理體制，進一步完善管委會的機構(gòu)與人員設置。
第五，穩(wěn)步推動現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)。拓展自貿(mào)試驗區(qū)面積能夠在更大空間范圍內(nèi)開展先行先試，推動產(chǎn)業(yè)鏈延伸與功能擴展，為全面推進改革開放提供發(fā)展增量和新平臺。因此，應繼續(xù)支持自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)建設，推動創(chuàng)新制度、資源和成果的共享，將聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)建設成為帶動自貿(mào)試驗區(qū)以外區(qū)域共享制度創(chuàng)新紅利的示范區(qū)，以及自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)的基礎區(qū)和先行區(qū)，提升區(qū)域綜合競爭力和對外開放影響力，并以此穩(wěn)步推動現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)。
第六，推動自貿(mào)試驗區(qū)差異化創(chuàng)新發(fā)展。沿海自貿(mào)試驗區(qū)可側(cè)重港口航運、服務業(yè)開放等領域，內(nèi)陸自貿(mào)試驗區(qū)可側(cè)重高端制造業(yè)培育、國際內(nèi)陸港建設等領域，沿邊自貿(mào)試驗區(qū)可側(cè)重與周邊國家經(jīng)貿(mào)合作的制度創(chuàng)新。在差異化創(chuàng)新的基礎上，借鑒國際知名自由貿(mào)易港的通行做法，以海南自由貿(mào)易港建設為契機，探索建設中國特色的自由貿(mào)易港。通過實施更高標準的一線放開，創(chuàng)新靈活多樣的稅收制度，大力發(fā)展以中轉(zhuǎn)集拼為主的航運服務，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地。
。ㄗ髡呦瞪綎|社會科學院國際經(jīng)濟與政治研究所研究員）
